狠抓预报精准保顺畅 提升应急能力促安全

[91]行政机关错误告知救济期限，不得以超过救济期限为由不予受理。

来源：《当代法学》2022年第4期。（三）彰显法治国家建设的核心要务 任何立法都需要明确立法目的。

在行政行为法领域，开展行政审批制度改革、放管服改革、相对集中行政处罚权改革、综合行政执法体制改革以及商事登记制度改革等。综合上述，行政法典中立法目的可以表述为为了依法保护自然人、法人和其他组织合法权益，深入推进依法行政，全面建设法治政府，推进国家治理体系和治理能力现代化，弘扬社会主义核心价值观，依据宪法，制定本法。世界上其他国家对行政程序法（体系化或法典化）的努力及其成功为我国行政法典提供了有益的借鉴，但是中国共产党对法治建设的领导和推动，具有中国特色的政府、市场和社会的关系，以及法理情相互交融的法治文化都使得中国的行政法典道路注定是独一无二的。通过制定实施法治规划的方式，来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进，已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验，成为中国法治建设能在短短几十年里实现飞跃式发展的重要原因。近年来，多个地方立法呈现出微缩版行政法典的特点。

但是，法治建设规划和实施纲其性质毕竟属于行政政策，其缺乏法律的权威性和强制性，难以发挥推动法治政府建设的持续作用。设置三章，第一章基本规定，包括立法目的、立法依据、调整对象。这一观点尝试从我国宪法第9条和第10条推导出个人基于资源平等原则所享有的对城市空间公平分配的公平分享权。

公法介入的目标并不仅限于对和谐邻里关系的塑造，还包含区域统筹、土地处置、环境保护、居住公平等，这些功能又都可被归于空间公共利益的规整。上述三边法律关系叠合了私人间的水平关系与私人/行政机关间的垂直关系。[6] 上述两种观点的不足，在保护规范理论被引入我国行政审判后呈现得更加清晰。[65]前引[7]，陈越峰文，第42页以下。

Vgl. Stefan Muckel, Der Nachbarschutz im öffentlichen Baurecht—Grundlagen und aktuelle Entwicklungen, JuS 2000(2), S.133. [47]参见前引[41],Stollmann等书,第316页｡ [48]参见前引[28]， Vo ß kuhle等文，第767页。[18]我国司法裁判中合规即不侵权的思路，本质上同样是这种观念的反映，这种对立又以不承认邻人的公法请求权为前提。

完整的邻人保护，不仅意味着应当允许邻人针对规划许可提起诉讼，也意味着法院审查不应仅限于对许可是否符合规划的客观审查，还应包含对邻人是否存在主观公权利以及该权利是否受损的证立。（一）邻人公权利的纳入与误读 公法相邻权概念最初由金启洲在《德国公法相邻关系制度初论》一文中引介。[13]参见金启洲：《德国公法相邻关系制度初论》，《环球法律评论》2006年第1期，第70页以下。如果只是存在物上的保险或使用权（如抵押权人），就不属于邻人。

而邻人若认为建筑行为影响其权益，同样无法忽略建筑许可。[16]但是，伴随都市化的发展，着眼于消除既有妨害的私法规范已不足以防御建筑行为对城市空间可能造成的负担，而多元复杂的空间利益，也需要行政机关主动介入予以调控，由此就出现了现代意义上的建筑法规范。[15]这一结论的得出与金启洲在其文中引述的德国学者劳芬有关公法相邻权的论述有关。[28]从客观法秩序再到邻人的主观公权利，德国建筑法上的邻人保护规则大多都由经典判例所发展。

1.邻人诉请保护的权益类型 意识到对相邻权人原告资格的概括性授权存在一系列问题后，在判断邻人是否具有原告资格时，我国行政审判已开始转向以邻人的诉讼请求为判断基准，即邻人原告资格的有无，不再单纯取决于其与被许可的建筑物的物理毗邻关系，而是邻人诉请保护的利益是否具有实体法依据，以及邻人是否落入规范划定的保护范围。从诉的适法性再到理由具备性，规划许可诉讼对邻人权利的全程考虑，呈现的正是公法邻人保护的完整图像。

为满足行政活动所必需的透明性以及对行政裁量权的规制需要，技术性标准应成为行政机关在处理规划许可案时须遵守的规则。[37] 车库案判决的突破性在于，其在考虑要求之外又提出，邻人可基于不动产的命运共同体和交互的交换关系而拥有区域维护请求权，这也使邻人保护的范围又有了显著拓展。

这一点其实与传统保护规范理论所强调的成文法规范已有不同。[35]该案中，行政机关许可项目申请人在已有规划的内部区域建造车库。它几乎无力回应三边或多边法律关系下当事人权利冲突的分配难题。但是，考虑要求产生邻人保护效果的前提，不仅在于建筑许可机关在客观法上存在考虑义务，还在于客观法以显著的、具体化的方式，要求对范围可限定的第三人值得保护的利益予以考虑。这三项要素的要求也意味着，考虑要求只有在极其例外的情形下，才被允许作为邻人公权利的基础。参见王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016年版，第214页。

技术标准一向被认为是具有拘束力的规范，法院也将其作为行政案件和民事案件的审查基准。最高人民法院在该案裁定书中指出，影响原告主体资格是否成立的因素分为两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定，只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告资格才能被承认。

[54]如果立法者已有明确的保护要求，如建筑规划对于建筑物类型的确定已包含邻人保护效果，或者建筑法规范已为邻人的区域维护请求权提供了明确的规范基础，此时就不再需要适用考虑要求。[34]Vgl. Henning Jäde, Das bauplanungsrechtliche Rücksichtnahmegebot, JuS 1999(10), S.962. [35]BVerwGE 94,151. [36]此案涉及的建筑领域属于有规划的内部领域。

参见前引[43]，Dürr文，第211页。上述思考本质上认为私法相邻权可直接转换为邻人针对行政机关的公法请求权，其混淆了私权与公权的差异，也忽视了私法相邻权规定与建筑规划法律法规等公法规范的目的区别。

环境保护法（2015）第42条也规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。私法相邻关系法的目标，是通过比较而对双方的权利义务予以理性限定，由此尽可能确保邻里之间和谐的共同生活。既包括在建筑规划阶段对邻人利益的抽象衡量，也包括在许可阶段对邻人权利的具体提取。这一点所反映的，也是事实影响说向保护规范理论的转变。

根据德国联邦建筑法典第34条，这一领域内的建筑行为唯有依其建筑利用方式及规模、所利用的土地面积，应与周边环境互相符合，且公共设施的开发已获得确保的，始得许可。在保护规范理论被引入我国行政审判之前，学界在该问题上的观点大体可分为两类。

我国既往的理论研究与司法实践，虽意识到规划许可诉讼中邻人的权利基础并非私法相邻权，也省察到实体审理中合规即不侵权裁判思路的不妥，但对问题的解决始终未形成清晰的学理体系，也未形成明确的说理论证思路。在夏春官等人不服江苏省东台市环保局环评行政许可案中，原告主张权益是因为被告批准的洗浴项目所产生的潮湿、热气、噪声、污水等对原告生活环境产生影响。

只要系争行为合法，包括相对人、第三人在内的各方主体的权利就都辐射性地获得了保护，这样的判断在分配行政之下往往并不成立。[12]在主观公权利概念和保护规范理论被我国学界广泛接受后，邻人公权利概念也经常出现在国内的研究文献中。

[15]问题在于：首先，其混淆了实体权利和程序权利。因为行政机关对于城市空间的调控，建筑物所有人欲进行某项建筑行为，就需向建筑行政机关申请许可。（二）规划许可诉讼的实体审查 完整的邻人保护并不仅限于允许邻人针对规划许可提起诉讼，还意味着由其提起的规划许可诉讼，不应仅限于对规划许可是否符合规划进行客观适法性审查，还应包含对邻人是否存在主观公权利以及该权利是否受损进行证立。邻人利益的范畴会有变化和扩张，这也使邻人公权利与私法相邻权一样是开放性的概念，而不会拘泥于法律的明确列举。

一方所承受的负担，对另一方而言则是法律保护的增强。[68]参见前引[45]，Decker文，第249页。

通说认为程序法规范导出的主观公权利一般仅限于程序性权利，即利害关系人的程序参与规范并不必然导出其针对他人许可的撤销请求权。[37]BVerwG NVwZ 1993,1100. [38]同上。

这种看法其实没有注意到权利与其实质利益要素之间的区别。例如，安徽省高级人民法院在评点时军等诉合肥市规划局建设工程规划许可案时就曾指出：随着城市高层建筑建设的发展，以日照等相邻权受到侵害为由对建设工程规划许可提起行政诉讼的案件增多，在司法实践中该类案件常有相邻小区业主多人集团诉讼，故应对相邻权人的范围予以界定，以防滥用诉权扩大起诉人范围。